Autori Gianfranco Atzeni e Marco Vannini

Come mostra l'acceso dibattito sul recente decreto legislativo recante il Codice dei contratti pubblici, che disciplinerà questa complessa materia a partire dal primo luglio del corrente anno, gli effetti delle nuove norme sul sistema degli appalti pubblici appaiono controversi. Infatti, a fronte degli indubbi benefici derivanti dalla semplificazione e velocizzazione delle procedure si intravvedono significativi costi in termini di trasparenza, controllabilità e concorrenza. Nel gergo degli economisti siamo davanti all'ennesima variante del trade-off fra equità ed efficienza. In prima battuta, procurarsi opere, servizi e forniture di interesse pubblico con appalti rapidi va nella direzione dell'efficienza; aumentare le soglie per gli affidamenti diretti e le procedure negoziate riduce la parità fra imprese. Peraltro, una maggiore discrezionalità può deprimere l’efficienza attraverso la selezione di appaltatori inadeguati amici della stazione appaltante (Baltrunaite et al., 2020). Nell'ipotesi peggiore amplia gli spazi per il malaffare che, da sempre e non solo in Italia, affligge il settore (ANAC, 2019). 

Trovare un bilanciamento fra elementi contrapposti non è mai agevole, soprattutto quando a sostegno delle diverse tesi si rincorrono argomenti normativi e positivi. Tuttavia, almeno su quest'ultimo profilo, ovvero della conoscenza empirica dei fenomeni di interesse, proprio in questi anni l'Italia ha fatto enormi passi avanti, culminati nel progetto Misurazione del rischio di corruzione a livello territoriale e promozione della trasparenza, promosso dall'ANAC nell'ambito del PON 2014-2020. Nel sito del progetto sono oggi consultabili (e scaricabili) numerosi indicatori di rischio corruzione su base territoriale. Questi ultimi, da intendersi come spie di possibili anomalie e da non confondere col verificarsi del fenomeno, scaturiscono da un'estesa ricognizione degli studi, teorici ed empirici, sulla corruzione negli appalti e dai suggerimenti degli attori istituzionali coinvolti nel progetto. Ciò ha permesso fra l’altro di integrare una pluralità di fonti. Fra queste ultime la principale è la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP), un archivio digitale contenente circa 62 milioni di contratti, per una base d'asta di oltre 3.000 miliardi di euro, poco meno di 40.000 stazioni appaltanti (SA) e più di 250.000 aziende aggiudicatrici. Dato il valore dei contratti pubblici su base annuale, pari a circa un terzo della spesa pubblica complessiva, ci concentreremo sul rischio corruttivo negli appalti, colto dai 17 indicatori indicati nella Tabella 5.5. L'obiettivo è documentare i comportamenti delle stazioni appaltanti delle province dell'Isola.

Il cruscotto appalti predisposto dall'ANAC consente diversi tipi di ricerche mediante filtri per anno (dal 2014), settore principale (ordinario, speciale) e oggetto (forniture, servizi, lavori). Ad esempio, concentrandosi inizialmente su uno qualunque dei diciassette indicatori, è possibile visualizzare per ogni anno la mappa dell’Italia con evidenziate in nero le province che in quell’anno hanno superato la soglia di rischio (si è accesa la spia) per quell’indicatore. Una provincia entra nel gruppo delle province “nere” (in quell’anno e per quell’indicatore) quando registra un valore dell’indicatore maggiore di quello del 75% delle province con valore meno rischioso. Un'esplorazione esauriente dell'archivio richiederebbe uno spazio molto più ampio di quello a nostra disposizione. Qui tentiamo un primo approfondimento sulle province dell’Isola lungo due dimensioni: superamento delle soglie di allerta e posizionamento nel panorama nazionale.

Tabella 1 Descrizione degli indicatori di rischio corruttivo

Fonte: Elaborazioni CRENoS su dati ANAC-Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici

La Tabella 1 riepiloga gli esiti della prima interrogazione. Una tabella vuota vorrebbe dire che in nessun anno, per nessun indicatore e per nessuna provincia si è accesa una spia. Si nota subito che la tabella è relativamente piena (quasi il 50% delle celle), il biennio 2018-19 è particolarmente affollato mentre la parte bassa della tabella (ultime tre righe) comincia a riempirsi solo a partire dal 2020. In altre parole, la Sardegna figura stabilmente, con almeno una sua provincia o con più province come nel biennio 2018-19, nel gruppo a maggior rischio corruttivo relativamente ad alcuni indicatori. Qui è importante rimarcare il fatto che anomalie e irregolarità sono fenomeni distinti, e che mentre il primo può preludere al secondo (stime precise di questa associazione possono venire solo da una validazione rigorosa degli indicatori rispetto alla corruzione effettiva), da un lato le irregolarità possono realizzarsi anche in assenza di anomalie e, dall’altro lato, le anomalie possono riflettere comportamenti idiosincratici delle stazioni appaltanti indotti da elementi peculiari del contesto economico, amministrativo e organizzativo.

In ogni caso, scorrendo le righe della tabella si nota che gli indicatori 7, 12, 13 e 14 sono quelli più problematici. Mentre nel caso dell’indicatore 7 (mancata comunicazione dell’aggiudicazione) siamo davanti a una manifestazione di cattiva condotta, che mina la trasparenza e la rappresentatività della BDNCP e, paradossalmente, può intensificare i richiami dell’Autorità verso la SA, negli altri casi si entra in un terreno più spinoso. L’indicatore 12 (proporzione di offerte escluse tra le procedure caratterizzate dall’esclusione di tutte le offerte tranne una) è una variante dell’indicatore 10 (proporzione di offerte escluse sul totale offerte) che, pur tenendo conto dell’intensità delle esclusioni nei casi in cui le offerte sono in numero limitato, segnala una strategia di selezione che attenua la competizione. Parimenti, l’indicatore 13 riflette l’intensità con cui una SA affida i propri contratti ad una stessa azienda. Benché gli eventuali vantaggi economici associati ad uno stesso fornitore potrebbero giustificare questo esito, è indubbio che la selezione sistematica di una stessa ditta può discendere da collegamenti di tipo particolaristico ad elevato rischio corruttivo. L’indicatore 14 (periodo di pubblicità dei bandi) completa il quadro delle relazioni pericolose fra committenti pubblici e prestatori: chi non è collegato alla SA, verosimilmente, incontra maggiori difficoltà a completare un’offerta appropriata in poco tempo. 

Il contributo delle singole province al popolamento della tabella non è uniforme. Nell’arco del periodo è la provincia di Nuoro quella col numero più alto di campanelli d’allarme attivati (37), seguita dalle province di Oristano e Sud Sardegna (32 per entrambe), Sassari (26) e Cagliari (22). Tuttavia, mentre per le prime quattro province la distribuzione delle anomalie nel tempo si concentra sugli indicatori visti prima (7, 12 e 13), per la provincia di Cagliari le spie si accendono spesso (quattro anni su nove) anche in riferimento al valore delle procedure non aperte (indicatore 3) e alla proporzione di appalti con una sola offerta ammessa a fronte di più offerte presentate rispetto al totale delle procedure con una sola offerta ammessa (indicatore 9). Nuovamente, la mancanza di un’effettiva competizione genera un elevato rischio di corruzione. In termini di spie accese, l’anno peggiore per le SA della provincia di Nuoro è il 2018 (8), il 2016 e 2017 per quelle di Oristano (7), il 2021(6) per il Sud Sardegna, il 2018 (5) per le province di Sassari e di Cagliari.

Circa il posizionamento, l’esame degli indicatori per provincia nei diversi anni rispetto alla corrispondente media nazionale mostra croci e delizie del sistema regionale. Fra le prime si segnalano i valori generalmente superiori alla media per l’intero periodo e per tutte le province dell’indicatore 13 e 14 e, in misura minore, dell’indicatore 7. Fra le seconde si nota invece un addensamento minore rispetto al resto del paese dei contratti sotto soglia (indicatori 16 e 17). 

In chiusura si vuole ribadire come le anomalie riscontrate vadano attentamente valutate, ad esempio guardando alla qualificazione delle SA del territorio (elenco consultabile sempre nel cruscotto appalti) e alle prerogative dei contratti correlati (recuperabili nella sezione dati aperti dell’ANAC), nonché validate con robusti approfondimenti statistico-econometrici. 

La base informativa che abbiamo esplorato rappresenta un patrimonio inestimabile non solo per i lavori scientifici sul rischio corruzione ma anche per impostare in modo innovativo l’attività preventiva nel settore degli appalti. Ciò richiederà un significativo cambiamento tanto nell’organizzazione quanto nelle politiche di reclutamento di organismi come ANAC, che dovrebbero cercare di riequilibrare il bilancio delle competenze interne nella direzione dell’analisi e interpretazione dei dati capaci di anticipare i fenomeni oggetto di contrasto. Non resta infine che auspicare un continuo aggiornamento e rafforzamento della BDNCP, non ultimo per consentire di valutare puntualmente gli effetti sul rischio di corruzione e più in generale sul nesso “fare in fretta / fare bene” del Nuovo Codice degli Appalti recentemente approvato dal governo italiano.

Tabella 2 Riepilogo superamento della soglia di rischio dei 17 indicatori nelle provincie sarde, anni 2014-2022

Fonte: Elaborazioni CRENoS su dati ANAC - Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici 

Bibliografia e Fonti statistiche

ANAC (2019), La corruzione in Italia (2016-2019), Numeri, luoghi e contro-partite del malaffare

ANAC, Banca dati Nazionale dei contratti pubblici

https://dati.anticorruzione.it/superset/dashboard/appalti/?native_filters_key=he9rpHisffiW1ONe3yekM61AoypW5GqauHpg19Q_Drq0ftCiBiXS8zS0zLdHxQRK 

Baltrunaite A., Giorgiantonio C., Mocetti S., Orlando T. (2020), Discretion and Supplier Selection in Public Procurement, Journal of Law, Economics & Organization, vol. 37, n. 1

Heywood P.M., Rose J. (2014), Close but no Cigar: the measurement of corruption, Journal of Public Policy, 34(3), 507-529.

Persson A., Rothstein B. e Teorell J. (2013), Why Anticorruption Reforms Fail — Systemic Corruption as a Collective Action Problem, Governance, 26(3), 449–471. https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2012.01604.x

UNINDUSTRIA (2021), Il public procurement come leva di rilancio dell’economia, Roma.

Gianfranco Atzeni. Ricercatore CRENoS dal 1999, è professore associato di Economia Politica presso l’Università di Sassari (DiSEA). Si occupa di economia applicata alle tematiche del finanziamento degli investimenti e dell'innovazione, delle relazioni tra banche e imprese e di tematiche relative allo sviluppo sostenibile.

Marco Vannini. Ricercatore CRENoS dalla fondazione, insegna microeconomia ed economia dell'ambiente all'Università di Sassari (DiSEA). Recentemente si è occupato di comportamenti strategici all'ombra dell'arbitrato, tribunali di commercio e fallimenti, determinanti socioeconomiche degli incendi boschivi e disponibilità a pagare per i servizi ecosistemici delle aree protette.